汉高祖入关,却更做了一件违反进化趋势的事。他说:“吾与父老约法三章耳:杀人者死,伤人及盗抵罪。余悉除去秦法。”因为“约法三章”四字,给人家用惯了,很有些人误会:这是汉高祖与人民立约三条。其实据陈群《魏律序》,李悝《法经》的体例,是“集类为篇,结事为章”的。每一篇之中,包含着许多章。“吾与父老约:法,三章耳”,当以“约”字断句,“法”字再一读。就是说六篇之法,只取三章,其余五篇多,都把它废掉了。
秦时的民不聊生,实由于政治太不安静。专就法律立论,则由于当时的狱吏,自成一种风气,用法务取严酷。和法律条文的多少,实在没有关系。但此理是无从和群众说起的。约法三章,余悉除去,在群众听起来,自然是欢欣鼓舞的了。这事不过是一时收买人心之术,无足深论。其事自亦不能持久。所以《汉书·刑法志》说:天下既定,“三章之法,不足以御奸”。萧何就把六篇之法恢复,且增益三篇;叔孙通又益以律所不及的旁章十八篇,共有二十七篇了。
当时的趋势,是(一)法律内容要扩充;(二)既扩充了,自应依条理系统,加以编纂,使其不至杂乱。第一步,汉初已这么做了。武帝时,政治上事务繁多,自然需要更多的法律。于是张汤、赵禹又加增益,律共增至六十篇。又当时的命令,用甲、乙、丙、丁编次,通称谓之“令甲”,共有三百余篇。再加以断事的成案,即当时所谓比,共有九百零六卷。分量已经太多了,而编纂又极错乱。